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La función pública en el postfordismo

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José Joaquín Pérez – Beneyto Abad

Las retóricas neoliberales deslegitiman la función pública, tarea a la que también contribuye la implantación de modos de gestión —como las externalizaciones de servicios— que extienden espacios propicios a la corrupción y al clientelismo.

Es preciso reformular el estatus del Estado como prestador de servicios a la comunidad. La defensa de lo público pasa por ello como por experimentar formulas de gestión.

Replantearse el concepto de servidor público bajo la noción de la imparcialidad, importada del campo del poder judicial, puede llevarnos a revisar el concepto de Estado y el nuevo modo de provisionar los servicios en una sociedad postfordista en el que las personas exigen el que nadie se beneficie de ventajas y privilegios.

Defender lo público no significa ni apostar por el estatismo ni ignorar los peligros de las burocracias públicas.

La función pública es continuamente deslegitimada; la retórica neoliberal desempeña un papel ideológico esencial en debilitar la respetabilidad del Estado e invitar a erigir el mercado en el nuevo maestro del bienestar colectivo.

El discurso neoliberal ha presentado al sector público como un problema y ha exhibido el aparente éxito reciente de las economías más desreguladas como una muestra de los beneficios de contar con un sector público reducido.

El “tam-tam” de la retórica neoliberal propaga y presupone que el mercado y la competencia establecen tal nivel de disciplina que convierte a las empresas en eficientes, mientras que las actividades públicas son el dominio de una burocracia parasitaria e inútil.

Sin embargo, la evidencia empírica, y el crack económico de 2008 es la máxima prueba, nos indica que el neoliberalismo campa de tropiezo en tropiezo, de coste social en coste social sin que tenga que confrontarse con ninguna propuesta de calado que reduzca el nivel de mercantilización de la economía y permita reforzar la provisión de políticas públicas y de medidas redistributivas pues la desmercantilización no sólo es necesaria para reducir las desigualdades y proveer de servicios, también lo es para promover una reestructuración ecológica de la producción y el consumo. Reducir las pulsiones consumistas y generar una sociedad más humana, poblada por personas y no individuos, depende también de cambiar las formas de provisión de necesidades y ello suele requerir casi siempre importantes recursos públicos, por ejemplo para cambiar el modelo de transporte o el modelo de ocio.

La noción de servicio público no solo hace referencia a la distinción del imaginario occidental entre lo público y lo privado sino que se refiere a la esfera de las funciones colectivas, a las actividades que la colectividad se da a si misma gestionando los bienes comunes. Detrás del concepto está el estatus que queramos darle al Estado. En suma, el concepto está saturado de significaciones –actividades, estructuras, reglas de derecho, ideología- que se superponen, pero, para entendernos, nos referimos al sector público como un verdadero prestador de servicios a la comunidad, único modo de defenderlo.

El pregonado éxito de las economías más desrreguladas es aparente, como la crisis actual demuestra, ya que el reducido gasto público no está logrando sacarlas de la ya larga postración, por no referirnos a crisis más agudas como la española cuya salida difícilmente se vislumbra. Sin embargo, la comparación resulta rotunda cuando se evalúa el éxito de una sociedad por su capacidad de alcanzar niveles objetivos de bienestar: esperanza de vida, acceso a la vivienda, al transporte, etc. Y cuando se realiza esta comparación, los países con un sector público desarrollado alcanzan las mejores calificaciones. Se trata además de aquellas sociedades con estructuras sociales más igualitarias —véanse, no por tópico menos cierto, los países nórdicos.

Neoliberalismo y corrupción

El neoliberalismo por contra ha ampliado los espacios para la corrupción e indirectamente ha obtenido argumentos en contra del servicio público. Aunque su retórica se ha centrado en glorificar al mercado como espacio de organización económica, en realidad muchos de los espacios de mayor crecimiento han tenido lugar en el campo mixto de lo público-privado —el de los servicios públicos de telecomunicaciones, correos, energía, aguas etc.

Se han producido privatizaciones y externalizaciones de actividades públicas sin que el Estado Español haya reducido sustancialmente su peso en la economía.

El cambio ha sido más bien el paso de la provisión pública directa hacia la provisión pública por intermediarios privados a través de la utilización de distintas formulas de externalización de servicios por parte de las distintas administraciones. Lo último son los servicios de dependencia. Para las empresas que operan en esos campos lo importante no son los usuarios finales de sus servicios sino los organismos públicos que los contratan.

No operan en un mercado donde se compite para ganar clientes sino para obtener una contrata, y como en toda competencia siempre está el gorrón tramposo y, por tanto, el problema de las comisiones y los sobornos.

Los ejemplos diarios en la prensa de esa competencia son tan numerosos que de ser al inicio una patología se han convertido en la normalidad.

Las nuevas técnicas de organización de los servicios públicos (el New Public Management) han sido, sobre todo, las que han introducido los métodos que han llevado a desvalorizar la figura clásica del funcionario como agente reconocido del interés general al importar políticas de gestión y de sanciones del mundo de la empresa privada e impropia del sector público (bajo el argumento de que todos los funcionarios serían corruptos y holgazanes, hasta que se demuestre lo contrario) que ha traído consigo, entre otras cosas, una desmoralización general de los trabajadores públicos. El poder administrativo ha sido paulatinamente desposeído de los elementos morales y profesionales que anteriormente le habían permitido imponerse, debilitando así su legitimidad y haciéndole perder las virtudes de la racionalidad y el desinterés.

La función pública autónoma

El proyecto de erigir la Administración a la categoría de poder dotado de un cierto margen de autonomía fue formulado al llegar el s. XX.

Antes, en el siglo XIX, la democracia era una organización sustentada en la estricta dependencia de todas las instituciones con respecto a la soberanía popular, ya que ésta era considerada como la única expresión válida del bien público. El poder surgido de las urnas debía imponerse sin restricción en cada una de sus decisiones, y la Administración era concebida como su pura prolongación. El partido en el poder era el propietario de los empleos públicos.

Para el partido, hacer avanzar la democracia implicaba, lógicamente, colocar a los funcionarios bajo la dependencia directa de quienes habían ganado las elecciones.

Sin embargo, esta visión de la necesaria subordinación a lo político fue progresivamente sacudida por la multiplicación de las prácticas de clientelismo, con los efectos perversos que de ellas resultaban, y que la historia del s. XIX español es pródigo de ejemplos. Por esta razón, a partir de la primera mitad del s. XIX, en todas partes se discutía la adopción de criterios objetivos para la selección de los empleados públicos, optando entre la elección y el concurso o examen oposición.

El Estado se empezó a pensar como una federación de servicios públicos que tiene por objeto organizar la sociedad y asegurar su funcionamiento para el bien común; como una fuerza de coordinación de una multiplicidad de servicios públicos funcionales y autónomos aplicados a la gestión de los bienes comunes sustraídos del albur del mercado. Será el funcionario quien se encuentra en el centro de la producción del interés general.

En tal Estado de los servicios públicos, los funcionarios no son solamente empleados de la colectividad, simples ejecutores de órdenes que les dan los gobernantes que expresan la voluntad general, sino que son agentes directamente activos, que participan en el cumplimiento de un servicio que pertenece a la misión obligatoria del Estado, y se identifican funcionalmente con la realización del bien común. El funcionario debe poseer una cierta autonomía, disponer de una situación estable, independiente del arbitrio gubernamental, tener un estatuto —sistema de garantías y deberes que organizan la situación de los funcionarios en interés del servicio público—, tanto en su propio interés como en el del servicio.

Su cualidad está esencialmente determinada por la objetividad de su función debiéndose insistir en la autonomía del funcionario, lo que lo coloca en situación de contribuir directa¬mente en la realización de los objetivos de la colectividad y en las misiones del servicio público al que pertenece —pensemos en médicos y maestros. El objetivo es obvio, consiste en solidarizar el interés del servicio con el del funcionario. Se entiende que la persona y la función se pueden fusionar, de ese modo, material e incluso psicológicamente.

El estatuto actúa, pues, como un dispositivo virtuoso que lleva a encajar la moral social en las propias características del grupo profesional.

Nueva legitimación de la función pública

En la década de los 80 desaparece la identificación de las Administración con la generalidad democrática. Los cambios económicos, e ideológicos, desde el fordismo — al que la producción en masa le iba unido una sociedad de la generalidad— se pasa, tras su descomposición, al postfordismo en que hay un retorno de lo particular, descomponiéndose todas las formas de representación colectiva —el reino del individuo— y el valor de la imparcialidad, junto al del pluralismo, se consolidan en correspondencia con una renovada comprensión de la generalidad democrática y, por consiguiente, de los mecanismos y las formas de la legitimidad.

Otra manera de gobernar parece esbozarse: se exige que se adopten todos los puntos de vista concebibles, se exige, no una visión despegada de las cosas, sino por el contrario una inmersión reflexiva en el mundo. Ahora se exige también tener en cuenta a los demás, deshaciéndose de las visiones particulares participando en el esfuerzo de representación de la sociedad por entero y no solo de las voces dominantes.

La cuestión central en la defensa del sector público debe partir, tanto de la situación actual antes esbozada, como de la crítica que habitualmente se realiza, y que el ataque neoliberal ha sabido explotar con éxito con un gran predicamento social por las condiciones diferentes del empleo público frente a la pura relación salarial, y por la burocratización y desidia que muestran ciertas partes del sistema de servicios públicos, debida fundamentalmente a un esquema de funcionamiento inadecuado (o a la primacía de los objetivos de control social o de clientelismo político, sobre los de provisión). Teniendo en cuenta esto, el objetivo es llegar a transformar el sector público en un verdadero prestador de servicios a la comunidad, cosa que en parte ya realiza, pero de forma ágil, adaptada a la complejidad del mundo social, comprensiva, en el modo reflexivo de entender que lo que pide la población es a menudo un producto complejo. En este campo vale la pena experimentar diversas fórmulas de gestión y organización laboral para así averiguar cuáles son más eficaces; analizar en qué medida determinadas estructuras del sector público están más pensadas para garantizar una base fiel a los gobiernos que para prestar un servicio a la comunidad; aportar nuevos conceptos, como la imparcialidad, que se prediquen del servidos público.

El papel del sector público es crucial en el camino de garantizar, no solo una cobertura real de los derechos sociales, sino la gestión de los bienes comunes en un mundo de recursos limitados ya en profunda crisis al sobrepasar los límites materiales del planeta.

La imparcialidad, concepto clave para una concepción del servidor público actual, está referida a una generalidad de otra naturaleza a la que hasta los años 80 se le había investido; hoy es una generalidad negativa, constituida por el hecho de que nadie se puede beneficiar con una ventaja o un privilegio.

El correlato de la imparcialidad será la independencia que define un estatus: es encontrarse en una posición en la que se pueden resistir las presiones, cuando se las experimenta, en la que uno puede determinarse de manera autónoma porque se está inscrito en una cadena jerárquica, sometido a otra autoridad. La independencia remite a un dato de situación: ser independiente es ser libre para efectuar una opción o para adoptar una decisión. La independencia como falta de subordinación no puede existir, pues, si no se encuentra organizada e instituida. Debe estar garantizada por reglas. La independencia se apoya en el principio de la inamovilidad de los titulares de una función en la existencia de protecciones específicas.

Por su parte la imparcialidad define una cualidad, un comportamiento atribuido a personas: es imparcial quien no prejuzga en una cuestión y quien no manifiesta preferencia por una de las partes. Los dos elementos no se superponen. Se puede ser independiente de los poderes públicos y mostrarse completamente parcial en el tratamiento de los expedientes de los que se está a cargo. Si la independencia está relacionada con el carácter general, intrínseco, de una función o de una institución, la imparcialidad sólo pertenece a un actor, al particular que decide. Si es necesario ser independiente para estar en condiciones de ser imparcial, la independencia no basta para conseguir la imparcialidad.

Si la imparcialidad es una cualidad y no un estatus, el poder administrativo solo se puede calificar como democrático si está sometido a una prueba pública de validación, distinta a la elección. Se la debe construir y validar permanentemente; es una legitimidad por ejercicio, día a día.

Dicha legitimidad se forja a través de tres tipos de pruebas: las pruebas procedimentales, las de eficacia y las de control.

Las pruebas procedimentales implican que los servidores públicos dedican una atención escrupulosa al respeto de las reglas, al rigor de las argumentaciones, a la transparencia en los procedimientos, a la publicidad tanto de sus actos como de la motivación de los mismos.

Es preciso comprender bien su mecanismo. Esta dimensión manifiesta que el carácter que debe revestir la imparcialidad no es una simple política de comunicación.

Sólo tiene sentido si contribuye a hacer sensible a todos el carácter de esta imparcialidad. Debe llevar a que se reconozca a esta última, a constituirla en un bien público del que los ciudadanos no puedan dudar, evitando toda ventaja o privilegio. Se trata de fortalecer una ciudadanía activa: lleva a que todos visualicen y se apropien de las cualidades constitutivas de un orden reconocido como justo.

Las pruebas de eficacia consisten en la evaluación de las acciones y de las decisiones.

Las pruebas de control consisten en dar un carácter reflexivo a las instituciones de imparcialidad introduciendo instituciones de control que nunca dejan aislados a los servidores públicos, sino que los inscriben en una indefinida constitución de la imparcialidad.

Instituciones de control que tienen como objetivo el reconocer que la administración o la agencia en concreto no se bastan en sí mismas para representar el interés general.

Así se podría evitar el riesgo de convertirse en burocracias y, por lo tanto, de ver cómo se desgasta la originalidad de su función, así como la degradación de sus misiones. Si la independencia del servidor público lo protege de las fluctuaciones a las que está sometida la vida política, esa misma independencia debe estar garantizada mediante procedimientos autónomos de pruebas en su seno.

Al derivar de la capacidad para manifestar su imparcialidad, la legitimidad de los servidores públicos sólo puede ser precaria, constantemente cuestionada, nunca puede ser reivindicada como un atributo. Un servidor público independiente que viera destruida su reputación, de hecho no podría continuar interviniendo pues ésta se puede perder mucho más rápido de lo que lleva ganarla, aunque es cierto que tiene una dimensión acumulativa, que crece por el sólo hecho de su capacidad para hacerse reconocer. En ese caso, inevitablemente el legislador tendría que actuar para formar una nueva institución.

Esas instituciones inscribirían sus acciones en una economía de la legitimidad de la que depende su credibilidad y, por consiguiente, su efectivo poder social: la fuerza se encontrará cada vez más en las cualidades y menos en los estatutos.

Bibliografía:

Las ideas expuestas sobre la imparcialidad están obtenidas de Pierre Rosanvallon La contrademocracia (Buenos Aires: Ed. Manantial, 2007) y La legitimidad democrática (Barcelona: Paidos, 2010.).

Sobre la corrupción y la función pública son interesantes de, Virgilio Zapatero La corrupción (Mexico: Ed. Coyoacán, 2007) L.M. Diez-Picazo La criminalidad de los gobernantes (Barcelona: Ed. Crítica, 2000); Ramón Martín Mateo Las gallinas de los huevos de cemento (Cizur Menor, Navarra, Ed. Aranzadi,

2007); Albert Casalmiglia Cuestiones de lealtad (Barcelona: Ed. Paidos,

2000); de Alejandro Nieto Corrupción en la España democrática (Barcelona:

Ariel, 1997) y El desgobierno de lo público (Barcelona: Ariel, 2007.

Sobre la vinculación de justicia e imparcialidad, La justicia como imparcialidad de Brian Barry (Barcelona: Paidos, 1997) y La idea de la justicia de Amartya Sen, (Madrid: Ed. Taurus, 2010).

Restan añadir los múltiples artículos de A. Doménech en la revista electrónica www.sinpermiso.info y los de Albert Recio, “cuaderno de crisis” que viene publicando en mientrastanto.e desde el número 64, en diciembre de 2008.

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