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La ley de memoria histórica, o la crónica de un fracaso anunciado

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Rafael Escudero, Carmen Pérez, Patricia Campelo y Emilio Silva

 Nacida mortecina, por temor a romper el equilibrio de la transición legitimador del marco constitucional, la Ley de Memoria Histórica fue perdiendo fuelle por un desarrollo todavía más deficiente, hasta ser llevada a vía muerta por los gobiernos del partido popular.

La ley de memoria histórica nació atrapada entre dos almas. De un lado, por la voluntad de reconocer los principios, derechos y valores por los que fueron reprimidos quienes los defendieron; de otro, por la intención de no romper el marco de la transición legitimador del sistema constitucional. De la primera destaca la condena explícita al franquismo contenida en la exposición de motivos de la ley. Una condena que es la primera que se produce de forma clara e indubitada por el parlamento español. Antes, a lo máximo que se había llegado fue el 20 de noviembre de 2002, cuando la Comisión constitucional del Congreso -no el pleno- aprobó una proposición no de ley por la que condenaba el uso de “la violencia con la finalidad de imponer convicciones políticas y establecer regímenes totalitarios contrarios a la libertad y a la dignidad de todos los ciudadanos”. Hubo que esperar, pues, hasta 2007 para que una condena expresa -que en 2006 sí hicieron el Consejo de Europa y el Parlamento Europeo- se aprobara en la sede de la soberanía popular.

1UNA LEY FRUSTRANTE

Pero en muchos de sus puntos la ley es presa de la voluntad de mantener el espíritu de la transición y sus bases legitimadoras. Entre ellas, la tesis de la equidistancia, que se manifiesta en el rechazo del legislador a declarar nulas las sentencias y resoluciones dictadas en consejos de guerra y órganos judiciales franquistas guiados por razones políticas y en flagrante vulneración del derecho a un juicio justo. Si bien la ley de memoria histórica califica de injustas a estas sentencias y de ilegítimos a los órganos que las dictaron, tales calificativos responden tan solo a un reproche moral y político, pero sin consecuencia jurídica alguna. Para marcar claramente la distancia entre la democracia y la dictadura -y, de paso, reparar la dignidad de quienes sufrieron sus efectos-, el legislador debía haber decretado la nulidad de estas sentencias.

Del mismo modo que el texto legal se queda corto a la hora de abordar el tema de los símbolos franquistas presentes en plazas, calles y edificios oficiales. La ley ordena a las administraciones competentes no retirar, sino adoptar las medidas necesarias para la retirada de esos símbolos. De la ineficacia de esta fórmula dan fe no sólo los retratos de los presidentes franquistas de las Cortes que el ínclito José Bono se negó a descolgar de sus paredes, sino las numerosas calles y plazas que conservan el nombre de prebostes de la dictadura. Lo que en ningún otro lugar del mundo se permitiría, al considerarse apología de la violencia y de crímenes contra la humanidad, en España se asume todavía hoy con normalidad.

Muy criticado también ha sido el tratamiento legal de las exhumaciones. En vez de asumir directamente el Estado la labor de exhumación e identificación de los restos de las víctimas de desapariciones forzadas, el legislador opta por una curiosa fórmula de privatización de estas tareas. La ley establece el principio de colaboración de las administraciones públicas con víctimas, particulares y asociaciones que deseen conocer el paradero de los desaparecidos. Traducido a la práctica, esto supone que el Estado subvencionará los gastos en que incurran estas entidades a la hora de exhumar cadáveres, en vez de crear los mecanismos legales e institucionales necesarios para que sean las autoridades públicas las que realicen esta tarea. El mecanismo legal elegido es, en primer lugar, manifiestamente insuficiente para abordar una cuestión de orden público como es el tratamiento de cadáveres que aparecen en fosas comunes con signos de muerte violenta; y, en segundo término, escasamente reparador para las víctimas, máxime en tiempos de crisis económica y de gobiernos de la derecha reacios a destinar fondos para estas labores.

Aunque la ley reconoce un derecho ciudadano a la memoria personal y familiar, sus políticas de reparación a las víctimas distan mucho de hacer efectivo este derecho. Contiene medidas indemnizatorias para algunas víctimas, sí, pero estas medidas son fragmentarias, no alcanzan a todas las categorías de víctimas (por ejemplo, la cuestión del expolio económico sigue sin merecer ni tan siquiera una mínima reflexión pública) e ignoran toda la vertiente de rehabilitación moral. Sigue sin producirse una declaración oficial de perdón por parte del Estado español y falta un marco regulador de actos institucionales de rehabilitación a las víctimas, que brillan por su ausencia en el ámbito estatal.

3Y PEOR DESARROLLADA

Tampoco ese derecho a la verdad que impone el Derecho internacional se ve satisfecho por la ley de memoria histórica. Ni se crea una comisión de la verdad que esclarezca lo sucedido y contribuya a crear un relato oficial sobre ello, ni se garantiza el libre acceso a documentos imprescindibles para conocer la verdad. Todavía hoy quienes pretenden acceder a archivos militares o sedes oficiales encuentran sus puertas más veces cerradas que abiertas. La ley no ha servido para terminar con la opacidad motivada por el pacto de olvido de la transición.

Pero si frustrante fue el texto final de la ley, peor fue su desarrollo por parte del gobierno del PSOE. Hubo que esperar un buen tiempo para que se empezaran a aprobar los decretos que permitían poner en marcha las políticas públicas a que mandataba la ley; entre otras, sobre indemnizaciones, concesión de la nacionalidad española, mapa integrado de fosas o comisión de expertos sobre símbolos franquistas en edificios públicos. Así, el balance de los años posteriores a la aprobación de la ley de memoria histórica no puede ser positivo.

2La segunda legislatura del gobierno de Rodríguez Zapatero -los años de la frustración- dio paso al gobierno con mayoría absoluta del PP. Su mayoría parlamentaria, unida a su oposición a la ley de memoria histórica durante el proceso de su tramitación, hizo temer por la vigencia de la ley aprobada en 2007. Máxime si se recuerdan las palabras del entonces candidato Mariano Rajoy en la campaña electoral de 2008 cuando afirmó que en caso de llegar al gobierno derogaría la ley. Entonces no obtuvo la confianza de la ciudadanía, pero sí tres años más tarde, en noviembre de 2011. Sin embargo, y a pesar de aquellas declaraciones -que no se repitieron en la última campaña-, hasta la fecha la ley de memoria histórica no ha sido derogada y no constan iniciativas en este sentido. Cabe preguntarse, pues, a qué se debe el cambio del PP al respecto, si es que ha habido alguno.

Lo cierto es que si el PP no ha promovido la derogación de la ley es porque no le ha hecho falta. Su oposición a la recuperación de la memoria histórica sigue siendo la misma que la que exhibió de manera furibunda durante la tortuosa tramitación de la ley. Lo que sucede es que ahora no necesita exhibirla públicamente. Le basta con llevar a la ley a vía muerta, es decir, con ignorar su contenido y las políticas públicas que en ella se refieren. Es decir, con llevar a cabo una derogación de facto de la ley.

Al éxito de esta política del PP contribuye tanto el articulado de la ley como el deficiente desarrollo reglamentario que de ella hizo el gobierno anterior. Durante esos años no se pusieron las bases normativas e institucionales necesarias para que no se pudiera dar marcha atrás al camino recorrido. Basten un par de ejemplos para apoyar esta tesis. Uno, el asunto ya relatado en estas páginas sobre el informe de la “comisión de expertos” sobre el valle de Cuelgamuros. Si el PSOE no hubiera esperado hasta casi el final de la legislatura para enfrentarse a esta cuestión, no hubiera dejado en manos del PP el destino de este lugar de culto franquista. Un lugar que, de no variar mucho las cosas, permanecerá incólume como herencia del franquismo. Y dos, el destino de la Oficina para las Víctimas de la Guerra Civil y la Dictadura, creada en diciembre de 2008. Si el gobierno anterior hubiera dotado a esta oficina de presupuesto, funciones y medios suficientes para desarrollar políticas de memoria, al PP no le hubiera resultado tan fácil desmantelarla y traspasar sus exiguas funciones a la División de Tramitación del Derecho de Gracia y Otros Derechos del Ministerio de Justicia sin dar explicaciones.

4Algo similar sucede con la retirada de símbolos franquistas, como por ejemplo en la nomenclatura del callejero. Al trasladar la ley la iniciativa a las administraciones correspondientes, lo que hace es dejar en manos de los gobiernos locales el cambio de estos nombres. Dado que el PP posee mayoría también en el ámbito local, los ayuntamientos en donde gobiernan se limitan a rechazar las propuestas presentadas por los grupos políticos de la oposición. Su decisión puede ser recurrida ante los tribunales, sí, pero al precio que marca la normativa sobre tasas judiciales recientemente aprobada por el gobierno. Su elevado coste actúa como factor disuasorio para cualquier ciudadano que desea hacer valer ante los tribunales la legalidad y sus derechos.

La mayor intervención realizada por el PP hasta el momento se ha llevado a cabo en el terreno de las subvenciones a las asociaciones; una intervención que afectará gravemente a las exhumaciones que se lleven a cabo en el futuro. Para hacer efectivo el principio de colaboración entre administraciones y asociaciones que deseen realizar tareas de exhumación e identificación de cadáveres, la ley de memoria histórica ordena a la administración general del Estado a establecer subvenciones para sufragar los gastos en que aquellas incurran. Y así sucedió durante los años del gobierno socialista: se estableció una convocatoria anual a la que las asociaciones concurrían presentando proyectos de exhumación que, tras la correspondiente evaluación técnica, eran o no subvencionados. En esta convocatoria anual se incluyó también una partida para proyectos de divulgación, iniciativas pedagógicas, estudios históricos e investigaciones a la que podían concurrir tanto las propias asociaciones como universidades, fundaciones y entidades sin ánimo de lucro que tuvieran incorporados, entre sus objetivos o actividades, la recuperación de la memoria histórica o el reconocimiento de las víctimas.

Con la llegada del PP al poder esta convocatoria ha desaparecido de los presupuestos generales del Estado. En la primera convocatoria firmada por este gobierno, en abril de 2012, la subvención quedó restringida a los proyectos de exhumación, eliminándose toda la relativa a estudios relativos a la memoria histórica que en los años anteriores había producido notables resultados en términos de conocimiento histórico y divulgación social. Acá sí que el PP deja traslucir su verdadera cara: aquella que, emparentada con sus orígenes históricos, rechaza cualquier difusión del pasado dictatorial y cercena de raíz el proceso de recuperación de la memoria histórica.

6Tan solo hubo que esperar unos meses más, a la aprobación de los presupuestos de 2013, para ver el final definitivo de esta convocatoria de subvenciones. En ellos el gobierno elimina por completo la partida destinada a sufragar exhumaciones, con lo que deja en manos de la iniciativa privada la realización de una labor que afecta a un aspecto central del orden público como es la identificación de cadáveres. Una vez más, la crisis económica actúa como excusa para eliminar un molesto enemigo ideológico para la derecha española: el pasado.

Exigir responsabilidad por esta falta de voluntad política se antoja complicado. Cabe recurrir al defensor del Pueblo, pero esta institución ya ha demostrado con creces su nula sensibilidad con las víctimas del franquismo y su inacción a la hora de reclamar y exigir sus derechos. En el plano judicial, las perspectivas son todavía más oscuras. Además de lo económicamente costoso en que el PP ha convertido el derecho a la tutela judicial efectiva, los tribunales españoles suelen ignorar estas cuestiones que consideran propias de la discrecionalidad de los programas de gobierno y, por tanto, sometidas a responsabilidad política. Y esta se exige no ante los tribunales, sino en las urnas. Allí quedamos emplazados.

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